不动产登记条例出台再失约 难点仍在部门利益

有传言说，本应在6月底公布的《不动产登记条例》(以下简称《条例》)要延期。《瞭望东方周刊》致电曾参与这部条例制定的原国家地籍管理司司长向洪宜，他在电话中说：“出不来。”

问及原因，“还在征求各个部委的意见。”追问具体情况，他笑而不语。

此前在2014年5月，这位满头银发的老人曾非常肯定地对记者表示，《条例》在6月底一定会出台。

对于不动产统一登记制度，向洪宜一直提倡疾风暴雨式的改革。他几周前接受本刊采访时表示，“主要的难点其实就在于部门利益。”

他不否认，在各个部委的权力分配方面，“其他各个部门都有依据。”

比如，住房和城乡建设部政策研究中心原副主任王珏林就对本刊记者表示，在不动产进行统一登记之后，理应把发所有权证的职责归到房屋住建部门，“如果把所有的职责都归于不动产登记局，那登记局成什么了？小国务院？”

不动产统一登记制度在最近几年加速，而直到最后一刻，它面临的困难似乎未变：捋顺法律或者传统方面的“依据”。

分散登记肇始

1949年之后，新政权在内务部设立了土地管理部，统一管理农村和城市的土地事务。到20世纪50年代中期，内务部撤销，森林、草原、水资源的土地管理职权分散到林业局、农业部、水利部、国防部等部委，在随后的年代里，各个部委也设立了相对独立的登记部门。

由此，形成了今天多部门分散管理不动产的格局。

“在那样一个计划经济的年代里，很多东西不是通过市场的方式进行交易，不动产的分散登记符合当时国情。”曾参与相关法规制定的清华大学法学院副教授程啸对《瞭望东方周刊》说。

目前，中国涉及不动产登记的部门和机构有近10个。房屋由住房和城乡建设部门登记，草地由农业部门登记，林地由林业部门登记，承包经营的耕地由农业部门登记，海域使用权由国家海洋部门进行登记，国有土地使用权和集体土地所有权等由国土资源部门负责登记……

国土资源部门对土地进行登记则依据的是《土地管理法》，且其中第11条第3款明确规定“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理”。

为了解决分散登记带来的各类纠纷和问题，曾有人大代表建议扩大《土地管理法》的法律涵盖范围，这样人们可以在《森林法》、《渔业法》、《草原法》等法规的指引下处理土地资源的权属问题。

对此人大常委会法律委员会曾回应，国家应当将统一土地管理的原则写入法律，但又提出：“如果我们改变现有的土地管理制度，并修改目前依然有效的相关法规，那么更多复杂的问题也许就会应运而生，其中某些问题甚至会棘手到无法解决的地步。”

推动建立不动产统一登记机构，一直是向洪宜的心愿。早在上世纪90年代末向洪宜刚退休时，就曾两次同国土部门的退休领导，联合请求国务院设立和不动产登记局性质类似的国家地籍总局、土地调查登记局。

两次均未成功。

2007年《物权法》颁布，又给不动产登记局的成立带来了曙光。

2013年3月15日，十二届人大一次会议审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，其中明确提出，出台并实施不动产统一登记制度，且由国土资源部、住房和城乡建设部会同国务院法制办、国家税务总局[微博]等有关部门负责。

当时规定，与不动产相关的中央各部委要在2013年4月底完成相关“统一”准备，但这一目标并未达成。

“遇到了很大障碍。”消息人士告诉本刊，“有的部门坚决反对，其他部委也比较反对，都希望维持现状。最积极主动的是国土部。”

而据向洪宜回忆，中共十八届三中全会之前，为了平衡各方关系，国务院法制办、住房与城乡建设部、国土资源部三个部委作了分工：国务院法制办负责条块协调；住房和城乡建设部负责国有土地上房屋的不动产登记，以房屋所有权为准；国土资源部负责集体土地上的不动产登记，包括耕地、林地及草地等。

不久后，中共十八届三中全会召开，国务院总理李克强在主持召开国务院常务会议时，最终对不动产登记“一锤定音”：在中央层面，不动产的统一登记由国土部负责，各地也必须归口到一个部门。

利益的协调

然而，2014年1月发布的《中央编办关于整合不动产登记职责的通知》中，是让国土资源部“指导监督”，而非“管理”登记工作。

在向洪宜的记忆中，使用权为国有的土地，登记比例已超过80%；集体土地所有权的登记比例在2013年也完成了50%。在他看来，“理论上交接一下、作一个变更，就无需浪费国家的财力重新审查了。”

但是，各部委仍不愿意把原先负责登记的骨干集中到不动产登记局，即使中编办已经作了这个规定。

2014年5月，不动产登记局正式挂牌，决定按照人随事走的原则，适当加强国土资源部相关机构和人员，在国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子。

虽然看上去是个利好消息，但另一方面，“它连国土部门下面的一个司都不是，只是括号后面的内容。”程啸说。

向洪宜认为，这样的地位让不动产登记局在日后的协调过程中非常尴尬。“你说个什么问题，别人都不听你的，那有什么用？至少应该像国家海洋局一样，在国土资源部下面，单独成立一个局。”

“中央都这么做了，地方也都看中央，他们觉得中央这么弄，我也这么弄肯定没错。”程啸说。实际上，对于这个新事物，很多地方政府依然十分迷惘。

他也认为，不动产登记局应该是个独立的部门。不过，不动产登记局不应该隶属于任何行政管理部门。“现在中央政府提倡简政放权，要对行政部门做减法不做加法。”

“但登记的目的是为了让不动产权利更清楚，和管理不是一回事，挂牌子的做法导致登记机构都没有完全独立，缺乏机构内部的相互制约，最终会滋生腐败。”程啸说。

职权的分配

作为之前极有可能牵头不动产统一登记的部门之一，住建部系统在此次不动产登记局的成立过程中略显踟蹰。

据向洪宜表示，迄今仍有住建部系统官员对这个分类颇有意见。

“按照以前的买房程序，房地产商进行商品房预售时有了预售许可，买房的老百姓才能同他们签订买卖合同。等房子建好、开发商办理大产权初始登记以后，老百姓才能去办理房屋所有权转移登记。这里面就涉及从交易、管理到登记的一系列环节。”参与过住建部《房屋登记办法》制定的程啸对于房管部门的处境十分理解。

他表示，原来住建部主要以登记作为行政管理的抓手，借此进行控制，在这个“出口处”卡住。

现在登记职能统一由国土部负责，住建部系统的“抓手”没了，需要考虑在新的形势下如何履行行政管理职能。

目前，住建部门的要求是，房屋买卖合同必须先经过住建部门审核，审完以后再去办登记。

但向洪宜则认为，如果房管部门“横插一杠”，会造成管理上极大的混乱。

按照国土部门的惯例，在程序上，土地登记大致可以分为五个步骤：首先，土地所有者或使用者向相关部门提出申请，即申请地籍调查；其次，地籍调查；第三，权属审核；第四，注册登记；第五，更换土地证书。

其中最为重要的就是权属审核，主要看土地属性究竟是什么，并进行面积测量，也就是实质性审查。

审查完毕后，材料交给登记官进行审核无误后方可登记。这一套流程对于国土部门而言相当成熟。向洪宜认为，“如果在中间加一个房管部门审核的环节，不仅没有必要，而且给老百姓增加了负担。”

直到今天，关于房屋一类不动产在登记前是否要先交其他部委审查，住建部门和国土部门仍在激烈讨论。

住房和城乡建设部政策研究中心原副主任王珏林希望，发证的职能依然由房管部门履行。

他对《瞭望东方周刊》表示：“应该先到不动产登记局登记，登记完了以后该上哪个部门办手续就上哪个部门办手续。比如房屋登记完以后，还应该去房管部门去换证，一直以来房产证都是房管局发放的，房屋管理是法律赋予房管局的权力，怎么能换部门呢？”

在他看来，不动产登记局所涉及的工作只是阶段性的。

“如果让不动产局管那么多内容，那就不是不动产局了。农村好多地都承包下去了，管得了吗？房管局多年积累下的档案资料、人员队伍，你新成立一个想代替，怎么代替？难道把人从这边取消，再成立一次？主要的业务还是得由原有各个部门管理。”王珏林说。

不过，即使将来国土部管理的不动产登记局拿到了相关的管理职权，依然是把双刃剑。

“现在国土部特别担心矛盾的转移。比如说，以前农业部登错了一块地，农民发现职能已经统一到国土部门了，打官司告国土，上访也是找国土。可国土部门也是一头雾水，当初他没参与，根本不知道是怎么登记错的，怎么就找上了自己？还得去查历史资料。权责是对应的，有权必有责。权力集中到这里了，将来矛盾也会在这集中爆发。”程啸说。